Gobernanza

1. CONCEPTO Y ANTECEDENTES

La configuración del término gobernanza es el resultado de una dilatada evolución que se extiende a lo largo de siglos. Etimológicamente procede del término griego kubernáo, que significa “conducir o dirigir un vehículo o nave”, es decir, dirigir a un grupo humano, una tripulación. Este significado en la versión política enfatiza la idea de la existencia de un “piloto” o “capitán” ocupando una posición de cúspide en la planificación estratégica de una organización política, con responsabilidad y poderes para determinar la marcha de la misma.

El término kubernáo fue retomado por el latín a través del verbo gobernar y a partir de él, surge el sustantivo gubernatio del cual derivarán a su vez los sustantivos gobernatio y gobernantia en la Alta Edad Media, ya despojados de su sentido literal de mando sobre un navío y con un sentido prácticamente equivalente al actual de gobierno.

En Francia, el termino aparece por primera vez en el siglo XIII (gouvernance) como equivalente del término gouvernment (arte o manera de gobernar). Posteriormente, a partir del siglo XV, se emplea para designar un tipo de circunscripción con estatuto jurídico particular, el baillage (equivalente al bailiaje en España). Sobre el análisis de esta realidad histórica, la historiografía inglesa de la Edad Media asimilaría este específico término de gobernanza para caracterizar un modelo de organización del poder feudal , donde la jerarquía y el monopolio del poder están desdibujados.

En la segunda mitad del siglo XX se retoma con fuerza el término gobernanza, principalmente de la mano de la comunidad científica anglosajona. La reincorporación del término, inicialmente en el ámbito de la administración y la gestión empresarial, recuperará la idea de horizontalidad en el ejercicio del poder. Con su reintroducción en la teoría política, el concepto de gobernanza continuaría situándose cerca del de gobierno, configurándose como resultado histórico de la evolución operada a partir del mismo. En términos básicos, podemos considerar que la definición proporcionada por la RAE de “Acción y efecto de gobernar o gobernarse” (es decir, “gobierno en sentido dinámico”), continua siendo válida, aunque en la conceptualización más reciente de la gobernanza añade nuevos elementos que suponen una transformación radical en la concepción del gobierno.

Cuadro de Contenidos

1. Concepto y antecedentes.
2. Del gobierno a la Gobernanza.
3. Los actores de la Gobernanza.
4. Gobernanza y metagobernanza.
5. La gobernanza multinivel

2. DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA

En primer lugar la gobernanza se configura a partir del modelo de gobierno y bajo este paradigma tradicional de gobierno, el poder político se ejercía por el Estado central, dejando un espacio de libertad donde el mercado y la sociedad civil ejercían un poder autónomo. Por lo tanto, sólo se concebían dos formas de ejercer el poder: el gobierno (estructurado en torno a una forma jerárquica, basada en la autoridad de un actor superior que ejercía dirección) y el mercado y la sociedad civil (estructurado en torno a una forma horizontal, con interacción libre entre actores en base a mecanismos de cooperación sustentados sobre sistemas de precios o sobre la confianza mutua). La actual realidad social permite identificar la gobernanza como nuevo paradigma de ejercicio de poder social, en el que múltiples actores, tanto públicos como privados, comparten poder político y poder social en “proporciones” variables, y donde la interacción se basa principalmente en la confianza entre actores y la existencia de actores líder que generan dinámicas de coordinación. Como afirma Jessop (2006:146), la gobernanza comprende formas de interacción sociopolítica que no se sustentan ni sobre la dirección imperativa del gobierno ni en la anarquía del mercado, sino sobre pautas de “auto-organización”.

Por lo tanto, en el actual escenario social pueden distinguirse tres formas de ejercer el poder: gobierno, gobernanza y mercado-sociedad civil. Que se identifican en función de la posición que ejerce el Estado en cada una de ellas: gobierno es ejercicio del poder por el Estado, gobernanza es ejercicio del poder con Estado, y el mercado y sociedad civil configuran el ejercicio del poder sin el Estado (Börzel 2011:76).

Así, podemos contemplar las tres formas institucionales de ejercicio de poder en base a la estructuración de los actores, en el siguiente gráfico (inspirado en Lozano Miralles 2007).

En todo caso el “tránsito” del gobierno a la gobernanza sólo en parte puede ser entendido a partir de un eje diacrónico en el que se contempla el paso de uno a otro paradigma a finales del siglo XX. Esta visión evolutiva no sería completamente correcta, puesto que fenómenos de gobernanza en las políticas públicas, en la movilización de fuerzas políticas o en la estructuración de los actores políticos, se han venido dando con anterioridad. Así, pueden mencionarse las dinámicas del federalismo cooperativo en Estados Unidos desde 1933, o la tradición corporativista que en algunos países de Europa como los del área nórdica se ha venido dando desde la primera mitad del siglo XX, en la propia Unión Europea desde comienzos de las Comunidades (con el Comité Económico y Social), y a nivel universal con la Organización Internacional del Trabajo o el Consejo Económico y Social de las NN.UU.

Por otro lado, el avance hacia nuevas formas de gobernanza ni es igual en todos los países ni es tampoco absolutamente homogéneo en todas y cada una de las áreas de acción del Estado: así en determinados sectores más estrechamente vinculados a la soberanía (como la Administración de Justicia o la Defensa Nacional) el avance hacia la gobernanza ha sido mucho menor que en otros como la política de desarrollo regional.
El paradigma del gobierno en el Estado de Derecho supone que el ejercicio del poder político está legitimado democráticamente. En efecto, la democracia configura un modelo para el ejercicio del poder político donde las políticas ejecutadas por aparatos burocráticos regidos por el Derecho están en último término asentadas sobre la soberanía popular, sustentándose en la expresión de una voluntad que los ciudadanos expresaron en términos de igualdad. En la democracia, la legitimidad se proyecta a través de sistemas de gobierno, donde la autoridad de actores gubernamentales, insertos en el Estado, pasa a ser respaldad por el Derecho, que sirve de instrumento a través del cual la voluntad popular acaba expresándose en forma de políticas públicas.

Cabe señalar la gran confusión semántica del concepto gobernanza: toda aproximación que se haga en torno al mismo tiene que distinguir entre un sentido amplio y un sentido estricto. Ya se ha hecho referencia a la gobernanza en sentido amplio, conceptualizada a través de definiciones como la de Baylis y Smith (“a way to formulate, implement, monitor and eforce social rules”-2001:20), o Hooghe y Marks (“binding decision making in the public sphere”-2003:233). En cuanto a la gobernanza en sentido estricto, hace referencia a un modelo de ejercicio del poder que se separa del modelo tradicional de gobierno (donde las decisiones vinculantes son tomadas por representantes electos en el Parlamento, y ejecutadas mediante aparatos burocráticos por las Administraciones Públicas).

Conforme a esta visión de las cosas, la gobernanza supone una transformación en el ejercicio del poder político tal como se desarrollaba bajo el paradigma de gobierno, y que afecta de manera transversal a las tres dimensiones del juego político: movilización de las fuerzas políticas, concepción de las políticas públicas y conformación de las instituciones políticas. Estos tres elementos estarán correlacionados entre sí, reforzando de manera concatenada las dinámicas de gobernanza: así, las redes de gobernanza suelen involucrar a actores públicos y privados (dimensión de movilización política), en marcos poco institucionalizados (dimensión de instituciones políticas) donde los entes públicos adoptan un liderazgo basado en la coordinación y se formulan políticas públicas caracterizadas más por la persuasión y el derecho blando que por la coerción y el derecho duro (dimensión de políticas públicas).

3. LOS ACTORES DE LA GOBERNANZA

Hooghe y Marks (2003) conceptualizan dos tipos de gobernanza dependiendo del ámbito subjetivo de sus protagonistas.

A) Un primer tipo de gobernanza de carácter territorial, caracterizada por la presencia de instancias de poder “generalistas”, que englobarían un conjunto más o menos amplio de competencias ejercidas sobre un territorio, y claramente organizadas de forma jerárquica (ej., Municipio de Sevilla-Andalucía-España-UE).
B) Un segundo tipo sería la gobernanza de carácter funcional, con un número potencialmente ilimitado de instancias de poder concernidas por un determinado ámbito de políticas funcionalmente acotado. La inserción de las instancias de gobernanza funcional en las propias redes de gobernanza puede articularse a partir de una escala jerárquica (ej., Cámara de Cuentas de Andalucía- Tribuna de Cuentas de España- Tribunal de Cuentas de la UE), o bien mediante un sistema de relaciones no jerárquicas (ej., Mancomunidad de municipios para la gestión de aguas residuales-Mancomunidad de municipios para la gestión de basuras).
Los actores participantes en un marco de gobernanza funcional tendrían la particularidad de que pueden ser tanto públicos como privados (de hecho, la participación de actores privados siempre entrará dentro de la categoría de “gobernanza funcional”, porque por su propia naturaleza no son generalistas sino que cubren un ámbito competencial funcionalmente acotado). Como se puede deducir, la gobernanza funcional se acaba siempre insertando en una estructura de gobernanza de tipo territorial.

Por otra parte, la gobernanza funcional surge siempre que existe una necesidad particular que llama a la creación de una institución ad hoc para solucionar un problema al cual la instancia territorial correspondiente no puede hacer frente de manera eficaz y eficiente. No obstante, La proliferación de actores funcionales también genera serios inconvenientes debido al carácter dinámico y cambiante de los asuntos sociales: asumir que la proliferación de actores funcionales permite ajustar la escala de la acción política a la escala de los problemas sociales, supone admitir que los centros de poder operan en base a pautas flexibles de ajuste y reajuste de su dimensión según una lógica de racionalidad perfecta. Sin embargo, no hay nada más lejos de la realidad: las dinámicas políticas no operan conforme a pautas de racionalidad perfecta o de adaptación libre y automática entre oferta y demanda. Todo lo cual resulta particularmente desfavorable en los actuales sistemas sociales complejos, donde las demandas de políticas públicas son mucho más volátiles que en el pasado. En la práctica, la creación de entes de gobernanza genera intereses que se traducen en dinámicas inerciales y de perpetuación que trascienden la propia utilidad de dichas instancias de poder .

Pero, también es preciso destacar que la gobernanza territorial tiene ciertas ventajas sobre la funcional, que radican en: (1) la agrupación de actividades públicas en una misma instancia territorial que puede generar sinergias organizativas, en términos tanto de ahorro en costes como de dotación de un sentido de conjunto a las políticas y evitación de solapamientos; (2) las instancias territoriales son relevantes porque las decisiones políticas siempre acaban teniendo un impacto en coordenadas espacio-temporales concretas, y aunque el territorio ha resultado trascendido con la globalización, existen determinados factores que tienen escasa movilidad (personas y conocimiento) o que directamente carecen de movilidad (infraestructura, medio ambiente); (3) la instancia de gobernanza territorial proyecta legitimidad democrática, al someterse de manera más evidente a mecanismos de responsabilidad política; (4) las instancias de gobernanza territorial funcionan como centros de creación de lealtad grupales, lo que refuerza el sentido de comunidad y facilita el desarrollo de políticas de solidaridad.
Y por último, una diferencia importante en lo relativo al funcionamiento de los dos tipos de gobernanza, territorial y funcional, sería que en los marcos de tipo territorial los distintos niveles tienden más o menos a cooperar entre sí, en base a una distribución del poder de carácter constitucional. En un territorio, los distintos entes de gobernanza pueden llevar a cabo múltiples funciones, con lo que es factible una división de tareas entre ellos (por ejemplo, uno establece la legislación de base, otro la de desarrollo; uno se encarga de la defensa del territorio, otro de la política agrícola). En cambio, en el supuesto de la gobernanza funcional, no parece tan fácil la división de tareas ya que el objeto material sobre el que se proyecta el ejercicio del poder es el mismo (ej., el control del gasto público). En este caso podrá existir una tendencia a que se produzca una dinámica competitiva que derive en la práctica en un proceso de “expulsión” de facto de los actores más ineficientes por parte de los más eficientes .

4. GOBERNANZA Y METAGOBERNANZA

4.1. El papel del Estado

El paradigma de la gobernanza que estamos planteando no parece tener una pretensión de sustituir, sino más bien de complementar al paradigma de gobierno. Como nuevo mecanismo de coordinación social, la gobernanza convive con los restantes mecanismos de coordinación: gobierno, mercado, así como los mecanismos libres de coordinación que se producen en el seno de la “sociedad civil” (donde se engloban desde religiones organizadas hasta ONGs y colectivos de diversa naturaleza).

Es cierto que en la “era de la gobernanza” el Estado pierde preponderancia como mecanismo de coordinación social, pero sigue existiendo y operando a partir de los mecanismos tradicionales de gobierno; la gobernanza sólo lo complementa en aquellos ámbitos específicos donde su desempeño no resulta óptimo. A este respecto conviene transcribir parte del informe del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las NN.UU de 2001, donde se señalaba que los Estados “siguen siendo los actores clave en la arena política interna e internacional. Pero están cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalización está produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la influencia del público en las instituciones y los gobiernos… crecientemente el Estado es llamado a actuar como vínculo entre los diversos actores implicados en los procesos de planificación, regulación, consulta y toma de decisiones.

En este contexto histórico, el mercado y la sociedad civil también desempeñan su función de coordinación social, quizá con mayor importancia aún, ocupando espacios donde la complejidad social desborda cualquier intento de intervención política. Pero la principal característica de la “era de la gobernanza” sería la creación de mecanismos más o menos institucionalizados de interacción entre múltiples actores públicos y privados, que operan a diversa escala territorial, para afrontar los desafíos que se oponen al desarrollo de la sociedad.

La gobernanza supone por lo tanto una nueva forma de ejercicio del poder político, donde se asigna un nuevo papel al Estado. El Estado es concebido como un elemento clave, y a este respecto existen tres enfoques sobre cuál sería su nueva posición (Cerrillo i Martínez 2005:15 – 17):

A) En primer lugar, se sitúa la visión de que el Estado no tiene por qué desempeñar papel alguno en la gobernanza, y si lo hace, será como una especie de actor privado, es decir, en un plano de igualdad formal con resto de actores y por lo tanto desvestido de su imperium. A nuestro modo de ver, esta concepción corre el riesgo de desdibujar la frontera entre la gobernanza y otra categoría de coordinación social: el mercado. Es decir, para esta concepción, la interacción espontánea entre actores privados (y eventualmente el Estado) en un escenario de concurrencia libre sería concebida como “gobernanza”. Supone una visión omnicomprensiva que, aunque no tiene ninguna contradicción intrínseca, adolece de un importante defecto: al asignar un significado tan amplio al concepto de gobernanza, se pierde su capacidad para especificar y discernir la realidad.
B) En segundo lugar, la visión de que el Estado participa en la gobernanza siempre, aunque sin su posición tradicional de supremacía, es decir, desvestido de su imperium. Esta concepción entiende que el Estado opera como un “catalizador” necesario de la gobernanza. Los mecanismos de gobernanza siempre tendrían conexión con los mecanismo de gobierno, lo que implica que la gobernanza puede servir como: (1) preparación de otros mecanismos de gobierno posteriores (en esta línea se sitúan, por ejemplo, el Proceso de Bolonia que se inicia en 1999 – Garben 2011) o los procesos de estandarización mediante órganos como CEN , (2) culminación de mecanismos de gobierno previos (así, pueden constatarse determinados procesos de estandarización totalmente privada, sobre la base de unos principios generales marcados por el gobierno, o incluso sobre la base de su propio consentimiento tácito – Héritier y Lehmkuhl 2008:3); (3) proceso de interacción temporalmente simultánea entre estructuras de gobierno y entes de gobernanza (así, la actuación de las alianzas público – privadas).
C) Existe además la visión de que el Estado participa siempre en la gobernanza, y si bien lo hace sin imperium, actúa siempre en último término, dirigiendo los mecanismo de gobernanza o, cuando menos, amparando los mismos a través de su “shadow of hierarchy” (Scharof 1994, Héritier y Lehmkuhl 2008). Esta tercera perspectiva otorga particular importancia al rol del Estado en el ejercicio de una “metagobernanza”.

4.2. La metagobernanza

La noción de metagobernanza, entendida como el gobierno de la gobernanza (Whitehead 2003: 11; Jessop 2004: 62; Bell y Park 2006: 63), tiene una gran utilidad para conceptualizar las pautas del diseño, dirección y control de las redes de gobernanza. Sin embargo, la teoría de la metagobernanza, relativamente joven (los primeros trabajos realizados sobre la misma datan de mediados de los 1990).

En este sentido, la metagobernanza sería definida como aquellas actividades (y subsiguientes normas) que sientan las bases sobre las que se desarrolla la gobernanza. El problema es que la gobernanza constituye una actividad sociopolítica que puede desarrollarse en múltiples niveles de abstracción y por lo tanto cualquier actividad de gobernanza puede ser considerada como metagobernanza con respecto a un nivel inferior.

Ante la expansión que puede experimentar el concepto de metagobernanza, y la indefinición de sus límites, algunos autores han intentado trazar líneas definitorias más nítidas. En este sentido, Bob Jessop ha concebido dos posibles formas: en primer lugar, considera la metagobernanza como cualquier intervención que a partir de mecanismos tradicionales de gobierno se haga sobre estructuras políticas como el gobierno, o sobre marcos sociopolíticos como la gobernanza, o sobre esferas sociales como el mercado y la sociedad civil. La metagobernanza, en esta acepción, supondría por tanto la intervención del gobierno para “decidir cómo se ha de decidir”. En segundo lugar, Jessop concibe una forma de “metagobernanza en sentido estricto”, a la que llaman “collibration” (2004:62), que implica “the organization of the conditions for the governance in its broadest sense” (2003:107), con el propósito de “to modify the relative weight and targets of Exchange, hierarchy and networking in the overall coordination of relations of complex interdependence” (2004:62).

El problema que se presenta la primera definición de Jessop es que, ya que puede aplicarse a múltiples niveles de gobernanza (constitucional, legal, reglamentario…), amplía demasiado su ámbito, forzando los límites conceptuales del término. El problema con la segunda definición es que no está claro dónde se produce lo que Jessop concibe como “governance in its broadest sense

Basándonos en las definiciones de Jessop (2004:70-71) y Sørensen (2006:101), podemos concebir la metagobernanza como:

“Proceso por el cual un ente gubernamental (es decir, un ente que tiene una legitimidad fundada en el poder soberano) encuadra, inspira, apoya o controla redes de gobernanza (y no ya estructuras de gobierno o de mercado), independientemente de la escala a que estas redes de gobernanza operen, con el propósito de avanzar objetivos políticos de interés general”.

La metagobernanza puede ser de segundo orden (que implica coordinación de las redes de gobernanza, participando en las mismas), o de primer orden (que implica el diseño de las propias redes de gobernanza, situándose por encima de las mismas: lo que Jessop llama collibration). Si bien es cierto que la concepción que proponemos no soluciona el problema de la identificación de un nivel específico de metagobernanza (constitucional, legal, reglamentario…), sí que identifica un único conjunto de actores como sujetos de la metagobernanza, los actores de naturaleza estatal; al mismo tiempo que identifica un objeto claro de la metagobernanza: las propias redes de gobernanza. Igualmente, esta concepción concede a la metagobernanza un sentido de soberanía, mediante el cual entes estatales investidos constitucional o legalmente de legitimidad avanzan y concretizan intereses públicos, insuflando legitimidad a las redes de gobernanza.

La metagobernanza supone pues un desafío para la narrativa que concibe la gobernanza como un proceso histórico de disolución de un modelo de Estado incapaz de hacer frente a los desafíos de la incremental complejidad sociopolítica. En efecto, inicialmente muchos de los teóricos de la gobernanza propugnaron que los procesos de gobernanza estaban vaciando al Estado, dejando un espacio que pasaba a ser llenado por redes de actores heterogéneos (Kooiman 1993; Mayntz 1998; Pierre y Peters 2000; Teisman y Klijn 2002). Ante esto, la metagobernanza se erige dialécticamente como una posición que propugna una renovada centralidad del Estado (Bell y Park 2006:66), rechazando la naturaleza de la gobernanza como puras “redes autoorganizadas” (Rhodes 1996), y subrayando que la gobernanza ha de operar siempre “bajo la sombra de la jerarquía” (Scharpf 1994) del Estado. Como subraya Jessop (2006: 146-147), aunque las transformaciones de la gobernanza son frecuentemente consideradas como una tendencia hacia la disminución de las capacidades estatales, en realidad estas transformaciones pueden operar en el sentido de aumentar y resaltar el poder político de los Estados para asegurar los intereses públicos, y por lo tanto, pueden situarlos en una renovada posición de centralidad.

El concepto de metagobernanza resultaría entonces particularmente importante, pudiendo desempeñar una función de clave de bóveda del conjunto del sistema a efectos de compatibilizar la gobernanza con los valores de legitimidad política constitucionalmente consagrados. La metagobernanza puede otorgar legitimidad democrática a la gobernanza mediante el diseño y la gestión de las propias redes, mediante el establecimiento de objetivos finalistas y mediante el control y la protección de valores constitucionales tales como la transparencia, la representatividad o la buena gestión financiera . Se trata por tanto de crear, impulsar y controlar las redes de gobernanza a fin de adaptarlas a los valores constitucionales, legales y políticos consagrados.

Así pues, a través de la metagobernanza el ente gubernamental correspondiente hace valer la competencia de dirección política que en última instancia pertenece al Gobierno. Lo que puede suponer generar y definir los propios ámbitos competenciales dentro de los cuales se desarrollará la gobernanza; definir y controlar los objetivos que habrán de conseguirse; establecer líneas que se correspondan con el impulso general de la dirección política y controlar que las mismas se ejecutan correctamente; y marcar un sentido unitario o de conjunto a la acción política para salvar las contradicciones que pueden producirse entre políticas sectoriales, haciendo frente al mismo tiempo a los problemas a largo plazo de las políticas y acciones, así como a las funciones de estabilización y desarrollo social.

5. LA GOBERNANZA MULTINIVEL.

5.1. Aproximación Conceptual.

En rigor, el concepto comienza en el año 1993, a partir de un artículo de Gary Marks. En 1992 se había firmado el Tratado de Maastricht, donde se establecían cauces de participación para entes subnacionales a través del Comité de las Regiones, y donde se consolidaba el modelo de política de cohesión que, a través de los fondos estructurales, se había ido desarrollando a partir de 1988 con el Paquete Delors…

La política desarrollada con el Paquete Delors suponía involucrar directamente a los actores subnacionales a través del principio de asociación, donde se predicaba la estrecha colaboración entre las autoridades públicas de los Estados miembros a nivel nacional, regional y local así como con los sectores privados y la sociedad civil. Todos los actores interactuarían como socios, en plano de igualdad formal (ningún actor asumiría una primacía total sobre los demás) participando de forma activa en el ciclo de programa de gasto: programación, ejecución, seguimiento y evaluación.

Una adecuada aproximación a la noción, tendría que comenzar señalando que la gobernanza multinivel es gobernanza, es decir, un sistema complejo para la toma de decisiones poco coercitivas en un marco más o menos institucionalizado donde se funden instancias de poder de distinta naturaleza legitimadas en base a criterios distintos, pero en el caso de la gobernanza multinivel se resalta en particular el hecho de que las instancias de poder público participantes pueden ser nacionales y también supranacionales, centrales y subnacionales.

En la gobernanza multinivel participan múltiples actores formalmente independientes situados a lo largo de una escala de configuración formal u orgánicamente jerárquica pero material o funcionalmente horizontal donde no hay relaciones de dependencia, es decir el concepto evoca un oxímoron.

• De acuerdo con su estructura material o funcionalmente horizontal, la gobernanza multinivel, en línea con su condición de gobernanza, pone en cuestión la persistencia de un modelo jerárquico de ordenación de los actores políticos que interactúan coordinándose o cooperando, en ausencia de subordinación jerárquica, ningún actor tiene una preeminencia sobre los demás.
• Sin embargo, los actores se sitúan a lo largo de una escala que es formal u orgánicamente jerárquica. Es decir, que si bien no se subordinan unos a otros, sí se sitúan en torno a una cadena lógica de más comprehensivo a menos, de más general a más específico.
Para que exista gobernanza multinivel, se supone en principio que la sociedad civil así como los niveles sub, supra, inter o transnacional, tiene que estar involucrados. Para que exista una involucración de la sociedad civil y de los entes subnacionales, la política en concreto tiene que tener una relevancia en el ámbito micro, lo que se produce cuando hay un impacto discernible, identificable y cuantificable sobre intereses claramente circunscritos en torno a ámbitos territoriales de nivel subnacional o ámbitos sociales claramente delimitados. Y para que exista una involucración a nivel supranacional, la política en cuestión tiene que generar externalidades que vayan más allá de un concreto ámbito estatal.

5.2. El impacto transformador de la gobernanza multinivel.

Los cambios que se engloban en el proceso de gobernanza multinivel llegan a afectar todo el conjunto del proceso político, por ello podemos destacar los siguientes:

Las políticas públicas pasan a ser definidas a partir de la movilización de un conjunto heterogéneo de actores, tanto sociales como subnacionales, nacionales o supranacionales, que se articulan en torno a problemas políticos para desarrollar ámbitos concurrentes, por ello el Estado central deja de tener potestad para decidir unilateralmente si el interés promovido por el resto de actores es o no incorporado a la política pública. Este modelo es denominado por Llamazares y Marks como “federalismo en red”.

Por otra parte, la formulación, implementación, control y evaluación de políticas públicas a través de dinámicas de gobernanza multinivel se produce mediante mecanismos de cooperación entre actores más o menos autónomos y mecanismos de coordinación desarrollados por parte de actores líder y en donde los Estados solo puede modular la aplicación de las políticas públicas en su territorio.

• Nueva dinámica de políticas públicas.
La gobernanza multinivel, como modalidad de gobernanza, tiende a generar políticas públicas poco coercitivas, que se sustentan más en el consenso generado en torno a las mismas, y que dejan un gran margen de adaptabilidad a sus destinatarios. La particularidad es que existe ahora una fuerte “dimensión procesual” en las políticas públicas, lo que implica que las políticas se vayan concretando a través de un proceso también multinivel.
• Proceso de transformación institucional.
La gobernanza multinivel surge a partir de la movilización múltiple de actores políticos situados en distintos niveles de poder, una movilización que genera nuevas políticas públicas, y que se produce porque el Estado central pierde su posición de “guardián” de las puertas que da acceso a las mismas y donde los actores de la gobernanza multinivel “desafían” al Estado central: entes públicos subnacionales y supranacionales y entes privados. La gobernanza multinivel supone por tanto, la negación del tradicional paradigma de la soberanía nacional, rompiendo sus tres dimensiones: independencia del ente soberano con respecto al resto de Estados, unidad del ente soberano respecto a los entes subnacionales, y especificidad de lo público respecto de lo privado.

5.3. Análisis normativo.

Para ello es preciso establecer criterios para establecer el grado de legitimidad de la gobernanza multinivel, Piattoni los reúne en torno a tres categorías: legitimidad en inputs (o legitimidad de origen), legitimidad en outputs (o legitimidad de ejercicio) y contribución a la democracia.

• Legitimidad de origen.
Hace referencia al grado en que todos los puntos de vista relevantes para una política pública han sido tenidos en cuenta, y todos los intereses concernidos se han visto representados en la formulación, implementación y evaluación de la misma, y han participado si así lo desearon…
• Legitimidad de ejercicio.
Hace referencia a la eficacia y eficiencia de las políticas públicas para resolver los problemas que pretenden hacer frente. La legitimidad de ejercicio mantiene una relación reciproca con la legitimidad de origen.
• Contribución a la democracia.

Se incluye todos aquellos aspectos que contribuyen a un “control de la política en condiciones de igualdad”. A este respecto el potencial de la gobernanza multinivel sería en primera instancia positivo en la medida en que se refuerzan los circuitos de autorización, participación y representación de nuevos actores, pero en cambio, en lo relativo a las “condiciones de igualdad” la ponderación sería más dudosa: la participación directa de actores con soportes de legitimación distintos en las políticas públicas acaba proyectando la desigualdad de hecho imperante entre los mismos.

En definitiva, la gobernanza multinivel abre nuevos cauces de autorización, representación y participación, pudiendo además reforzar la legitimidad de ejercicio a través de la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta. Sin embargo, en último término las estructuras políticas se legitiman en base a discursos y valores más bien subjetivos que cristalizan en la conciencia colectiva de la ciudadanía: sólo en la medida en que la gobernanza multinivel pueda movilizar este tipo de legitimación, podrá concebirse como un modelo con proyección de futuro.

6. BIBLIOGRAFÍA

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