Se puede definir división u organización territoriales como la forma en la que el Estado ejerce sus funciones políticas, administrativas y económicas (Soto, 2006). Hay que tener en cuenta que esta división se puede hacer atendiendo a las nacionalidades, religiones u otras circunstancias distintas que se encuentren dentro del Estado en cuestión, como puede ser, por ejemplo, la división realizada por Javier de Burgos en 1833 para España o la división territorial alemana. Esta división también se puede hacer por criterios de organización administrativa o por el tamaño del territorio como son el caso de Estados Unidos y Rusia.
No hay que confundir la división u organización territoriales, que es una división de la forma en la que administra el poder del Estado, también denominada división vertical, con la división tripartita del poder propuesta por Montesquieu (1961) que se trata una división propia del poder que tienen gran número de países, también denominada división horizontal.
Contenido
1.Diferentes modelos
1.1. El Centralismo: Estado unitario
1.2. La Descentralización
2. Ejemplos de los distintos modelos
2.1. Estado unitario: Portugal
2.2. Estado mixto o regional: España
2.3. Estado descentralizado: Suiza
DIFERENTES MODELOS
Podemos dividir los diferentes tipos de organizaciones territoriales en una gran diversidad de grupos principales: estados unitarios, regionales, federales, confederales etc. Para establecer cierto orden entre los mismos nos moveremos en el eje centralismo-descentralismo, desmigando la gran variedad de posibilidades que abarca dicho espectro.
EL CENTRALISMO: ESTADO UNITARIO
En los estados centralizados los altos jefes tienen el máximo poder de control y son éstos los que toman el máximo de decisiones, por lo que se delega muy poco poder. Se trata de una forma de organización política donde casi toda la parte de la función administrativa descansa en manos del poder ejecutivo. El presidente tiene un carácter dual, tanto de órgano político como de administrativo y como órgano político, guarda una relación directa e inmediata con el Estado y sus órganos representativos. En materia legislativa, su voluntad equivale a la voluntad del Estado.
El estado unitario es definido por Marcel Prelot (1972:232) como aquel que “posee solo un centro de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno”. Los estados unitarios se constituyen en base al principio de la centralización política, que en la práctica se traduce en que el la unidad del máximo poder es el gobierno nacional, unidad en toda la materia legislativa y en todas las decisiones de carácter político que tienen validez para todo el espacio geográfico del estado en cuestión. Algunos de los ejemplos de este modelo son Portugal, Croacia, Grecia e Irlanda.
Encontramos diferentes grados en base a la posible descentralización administrativa que puede tener cabida dentro de este estado unitario. Así, el estado unitario simple supone la unidad de la estructura administrativa junto a la política, mientras que el estado unitario complejo es aquel que lleva a cabo una descentralización (exclusivamente) administrativa en entes menores como comarcas y municipios.
Otra forma de clasificar los estados de centralizados es la que diferencia entre centralismo puro, centralismo con descentralización administrativa y centralismo con descentralización política y administrativa.
- El centralismo puro es el centralismo constituido por los denominados “Estados centralistas” que se caracterizan por ser estados unitarios en su política y cuya administración es centralizada. La característica fundamental del centralismo puro es que el órgano administrativo central tiene el poder exclusivo en todas las competencias. Ejemplo: Mónaco.
- El centralismo con descentralización administrativa lo constituyen los Estados unitarios con organización política centralizada y administración descentralizada. En este tipo de Estado se delegan las competencias, pero la titularidad la mantiene el órgano delegante. El órgano administrativo central delega a otros órganos dependientes en orden jerárquico. Ejemplo: La República francesa.
- Centralismo con descentralización política y administrativa: Tienen este tipo de centralismo los Estados federales centralizados, también denominado “federalismo unitario”, que se caracteriza por tener un federalismo cooperativo con tendencia a la centralización política. Ejemplos: Austria.
LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización es la forma de gobierno que consiste en transferir parte del poder del gobierno central hacia otras entidades o autoridades que no están subordinadas a este, lo que supone que, en su ámbito de injerencia, estas autoridades son totalmente autónomas en su toma de decisiones. Cuando se trata de un estado centralizado, tal y como hemos visto en el apartado anterior, las autoridades locales son agentes del gobierno nacional. Sin embargo, en el Estado descentralizado, las autoridades locales tienen el poder de decidir de forma independiente y autónoma según sus competencias.
En el estado descentralizado, por lo tanto, la autoridad central hace una transferencia de poder y competencias a las autoridades descentralizadas que devienen independientes en su gestión. La descentralización fortalece el carácter democrático de un Estado, descongestiona el nivel central de un Estado, y permite una participación ciudadana más proactiva, sin embargo, sigue siendo muy polémica, pues en la práctica parece que causa un desarrollo y crecimiento desigual en territorio, además de provocar confrontaciones entre los diferentes entes o autoridades descentralizadas.
Los países referentes en descentralización política son: Canadá, Suiza, Estados Unidos, Australia; son países con un gasto público inferior al 35 % en general, y con una regulación flexible frente a los países centralizados de la OCDE, o de la UE con un gasto público sobre el PIB del 40,2 al 46,3% respectivamente. Según el índice Heritatge que agrupa un total de 180 países, Canadá y EE. UU. poseen los puestos más altos en libertad económica y Suiza y Australia ocupan el cuarto y quinto lugar respectivamente.
Hay diferentes formas de clasificar los modelos de estados descentralizado, la siguiente es una de ellas:
- - Descentralización funcional: Cuando se adjudica al órgano correspondiente competencias específicas de un sector concreto y determinado.
- - Descentralización horizontal: Cuando se distribuye el poder entre las distintas instituciones y entidades que tienen la particularidad de que no tienen un orden jerárquico entre sí, sino que están al mismo nivel.
- - Descentralización vertical: Cuando el poder de la autoridad central se delega a niveles inferiores jerárquicamente, como podrían ser las comunidades autónomas o locales.
- - Descentralización administrativa: Cuando se transfieren competencias de la Administración Central Estatal a otros entes o personas jurídicas del Derecho Público.
- - Descentralización política: Sobre una base territorial se fijan unos órganos de gobierno, como pueden ser los municipios con marcos legislativos competentes para dictar ordenanzas; los municipios a su vez, conforman, las provincias que tienen legisladores provinciales; y éstas últimas, las provincias, forman un país con gobierno republicano federal con diputados y senadores nacionales. Los concejales municipales tienen la competencia de dictar ordenanzas en sus comunas, estas últimas, en orden a la ley, no pueden contradecir las normas provinciales, y las normas provinciales tampoco pueden contradecir las leyes nacionales. Existe una descentralización política jerárquica.
Otra de las clasificaciones es la que diferencia entre estados regionales, federales y confederales. En cuanto al estado regional, se trata de un modelo intermedio entre el modelo unitario y el federal. Se caracteriza por poseer divisiones territoriales (regiones, departamentos, comunidades autónomas) con competencias de grado político y administrativo variables, pero supeditadas al control del gobierno central. Ejemplos de este modelo son España, Bolivia o Polonia.
El siguiente de los modelos es el federal, donde diferentes estados federados conforman un solo país, bajo una constitución unitaria y con determinadas competencias reservadas al gobierno central. En palabras de García Pelayo, el Estado Federal “se nos aparece como la unidad dialéctica de dos tendencias contradictorias: la tendencia a la unidad y la tendencia a la diversidad.” Por tanto, concurren al mismo tiempo elementos cohesivos, como la necesidad de defensa común o las ventajas económicas de la unión y factores particularizadores, derivados de la heterogeneidad política, social, económica y cultural. Ejemplos de esta modelo son Estados Unidos o Alemania.
Por último, y como modelo más descentralizado de organización territorial, encontramos el modelo confederal, que más que de estado, adopta la forma de ente supranacional. Según el profesor de Derecho Constitucional Francesc de Carreras (2017): “El fundamento jurídico de una Confederación es un tratado, es decir, un pacto en el que los sujetos contratantes son los Estados soberanos que, mediante este tratado, no pierden su condición de tales. Dicho tratado crea unas instituciones políticas con dos peculiaridades específicas: primera, su órgano superior es una asamblea compuesta por representantes de sus gobiernos que están subordinados jerárquicamente a éstos; segunda, las normas de la confederación obligan sólo a los Estados, quienes se encargan de aplicarlas en sus respectivos territorios, asumiendo la responsabilidad de su incumplimiento ante la Confederación.” No existen ejemplos claros de este modelo en la actualidad, pero Rojava o la Unión Europea cumplen con varios de sus rasgos. Como curiosidad, aunque Suiza se considere confederación, lo cierto es que su organización territorial es federalista.
EJEMPLOS DE LOS DIFERENTES MODELOS
ESTADO UNITARIO: PORTUGAL
Portugal es un ejemplo claro de país unitario europeo, miembro de la Unión Europea. Su forma de estado unitaria se ve favorecida por sus condiciones geográficas de insularidad y lejanía, además de ser un estado con un territorio no muy amplio.
Las instituciones políticas que componen el estado portugués son la Asamblea de la República como órgano legislativo soberano, siendo un sistema semipresidencialista, por lo que su poder ejecutivo está compuesto por el Presidente de la República y el gobierno.
Su forma de estado unitario se ve reducida por el reconocimiento de dos regiones autónomas, Azores y Madeira, con un régimen político y administrativo propio. Esto se ve fundamentado en la necesidad de incremento en su desarrollo económico.
La estructura política de estas regiones se compone de una Asamblea Regional, como su poder legislativo, y un Gobierno Regional. Pero esta autonomía se ve rebajada por el hecho de que el presidente del ejecutivo regional es elegido por el Ministro de la República.
Por su parte, la autonomía local está reconocida por la constitución portuguesa. Por lo tanto, los municipios gozan de derecho de autogobierno, que es gestionado por los representantes locales, electos por sufragio directo en los comicios locales.
ESTADO REGIONAL O MIXTO: ESPAÑA
El Estado autonómico que caracteriza a España fue creado por la constitución de 1978. Es una novedad completa y que se necesita también conocer sobre todo porque los estatutos de autonomía se han constituido y han llegado a ser un conjunto que, junto con la CE, establece las leyes principales del Estado, del sistema.
La expresión “Estado autonómico” se ha acuñado y consolidado después del momento constitucional, a través de la política práctica, pues este texto no la utiliza en ningún momento, hablo solo de “Comunidad Autónoma”.
Como veíamos al principio, del Estado como una institución constituida por poder, territorio y pueblo, veíamos que el territorio determinaba cómo estaba el poder: concentrado (Estado unitario) o repartido (Estado compuesto). El Estado compuesto puede ser federal o confederal, y entre el Estado unitario y el Estado federal tenemos esta fórmula, parecida a la italiana (donde se le llama “Estado regional”), que implica descentralización política, pero no llega al nivel del Estado federal, no en materia de competencias (que sí que alcanza en ese sentido), sino en materia de concepción: en España no tenemos un Estado federal porque no se reconoce el federalismo, es un Estado autonómico aunque tenga muchas competencias equivalentes a las que puede tener, por ejemplo, Alemania.
El Estado autonómico está compuesto por 17 Comunidades Autónomas, donde Ceuta y Melilla no lo son, pues son dos ciudades con estatuto de autonomía.
A modo de inciso, se debe decir que, en materia territorial, España también se caracteriza por un gran poder local, no porque sea muy potente ese poder, sino porque hay un número muy elevado de municipios (a veces con muy pocos habitantes), que actualmente se sitúa en 8124 y que no deja de subir, en 2015: 8122. Esto ocurre porque la geografía condiciona una separación, y eso significa que hay que contemplar muchos municipios con muy poca población, lo que significa que en las zonas de menos montaña estos son mayores (en Andalucía, por ejemplo). Además, cuanto más crecen los municipios hay una tendencia a hacer subdivisiones más pequeñas de los mismos, constituyendo otros nuevos, causadas por la joven democracia que tiene España, que nunca ha sido de consenso, y facilita que, a la primera de cambio, se produzca la crispación y la separación; no hay un entendimiento, acuerdos, ni una práctica desarrollada en este ámbito. Todo ello unido a cuestiones de carácter agrícola pues, mientras que la tradición histórica en el sur era de latifundios, en el norte era de minifundios, figuras que han marcado el tamaño actual de los municipios de una y otra zona.
Continuando con el ámbito autonómico, se puede preguntar qué objetivo político perseguía la construcción del concepto territorial de Comunidad Autónoma, cuál era el fundamento de la gran novedad del Estado autonómica. Y este era tratar de agrupar lo diferente, lo discrepante, a aquellas partes de España que todavía seguían cuestionando la unidad del territorio, que les costaba reconocer o admitir el conjunto del país. Se trataba de lograr integrarlos mediante una nueva institución despojada de toda connotación, como podía tener la provincia.
Cualquier Comunidad Autónoma implica traspaso de poder político mediante la construcción tanto de un poder ejecutivo como de un poder legislativo propios, pero no judicial, pues tenemos una pirámide judicial única, una única estructura; lo que no quita que los Tribunales Superiores de Justicia responden al máximo de demandas en materia autonómica, pero dentro de la propia pirámide del Poder Judicial.
Todo lo correspondiente a este ámbito lo encontramos regulado en el Título VIII de la CE, donde se recoge cómo se construyeron las CCAA y las vías diferentes que se usaron. Solo vamos a mencionar los diferentes procedimientos por los que se accedió a la autonomía:
1. De entrada, por parte de los constituyentes, se habían establecido dos líneas:
o Vía rápida del art.151 CE.
o Vía lenta del art. 143.2 CE.
1. Frente a estas, encontramos los procedimientos que se realizan porque había autonomías previas: Catalunya, Galicia y Euskal Herria o País Vasco, que se realiza de acuerdo con la Disposición transitoria segunda de la CE.
Segunda. Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.
ESTADO DESCENTRALIZADO: SUIZA
Suiza pese a no ser un país miembro de la unión europea, es un supuesto interesante de estado descentralizado porque es el estado federal más longevo de Europa y el segundo del mundo (tras Estados Unidos). Suiza mantiene su composición territorial desde 1848. Fecha desde la cual se dota al poder central de poder suficiente para que los cantones no se independicen por voluntad propia de la Confederación Helvética, formando una federación propiamente dicha.
Se establece un reparto de competencias en el que los poderes residuales forman parte del poder cantonal, situando a la Confederación reducida a las funciones que le encomienda la constitución. Por lo que el estado federal solo puede actuar en materia que le competa, por desarrollo legislativo previo. Esto no ha impedido que la Confederación haya aumentado su poder desde la creación, por voluntad cantonal, produciéndose cierta centralización; además debido a esto, se han incentivado y protegido los mecanismos de colaboración entre la confederación y los cantones.
Suiza está formado por 26 cantones en situación de igualdad, aunque la constitución contiene disposiciones específicas para los antiguos semicantones (ejemplo de esto es que tienen mayor representación en el Consejo de Estado). Estos semicantones son tres: Basilea-Ciudad, Appenzell Rodas Exteriores y Unterwalden (hoy este cantón no existe como tal, su territorio es ocupado por los cantones de Nidwalden y Obwalden). Los otros 23 cantones son: Zúrich, Berna, Lucerna, Uri, Schwyz, Glaris, Zug, Friburgo, Soleura, Basilea-Campiña, Schaffhausen, Appenzell, Rodas Interiores, San Galo, Grisones, Argovia, Turgovia, Tesino, Vaud, Valais, Neuchâtel, Ginebra, Jura.
Cada cantón posee su propia soberanía, con constitución propia, por lo que pueden elegir la forma en que se organizan, siempre con respeto a la soberanía de la confederación y las competencias a ella atribuidas. Por tanto, cada cantón en su constitución puede establecer la forma en la que se regulan sus instituciones, con respeto al derecho federal (pero las leyes federales han de ser aprobadas por los cantones), por lo que pueden establecer de qué forma ejerce el poder su gobierno, su parlamento y sus tribunales jurisdiccionales. Los cantones gozan de un alto grado de autonomía fiscal, y obviamente legislativa, siempre con respeto al derecho federal.
Los cantones en base a la «autonomía comunal» se encuentran divididos a su vez en comunas o concejos (municipios), que son de pequeño tamaño (sobre todo a nivel de habitantes por concejo). La Constitución Federal garantiza la autonomía de los municipios sujetos a desarrollo del derecho cantonal, siendo los cantones los que deciden si delegan parte de su autonomía en los municipios. Las comunas, tienen sus propias instituciones democráticas. La organización y la autonomía concedidos a un municipio varía según la regulación cantonal, pero por norma general tienen competencias en materia de educación, protección social, infraestructuras, y en muchos casos fiscalidad, y como hemos indicado anteriormente, los municipios tienen sus propias instituciones democráticas. Por su parte los concejales municipales son los encargados de hacer cumplir las órdenes del gobierno cantonal o federal, pero también posee competencias propias: estos concejos son responsables de la seguridad vecinal y el control de los habitantes que hay dentro del municipio, la enseñanza, la sanidad, el servicio de transportes y comunicaciones, y la recaudación de parte de los impuestos federales, cantonales y comunales. La vigilancia sobre el respeto de la autonomía de los municipios corresponde al Tribunal Federal, siendo la jurisdicción para dirimir los conflictos territoriales de esta índole.
Referencias:
Constitución de España (1978)
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Prélot, M. (1972): Institutions politiques et droit constitutionnel, París. 1972, cit pág. 234.
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Ferrer Martín de Vidales, C. (2014). “El sistema político de Suiza”, en Sánchez Medero, G. y SÁNCHEZ MEDERO, G. (dir.) Sistemas Políticos en Europa. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 443-464.
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Autores:
Kamelia Sinan Bennour
Jorge Sabater Miñán
Miguel Ángel Gatón Revilla
Juan Cebrán.