Consejo de Estado

El Consejo de Estado es comúnmente considerado el supremo órgano consultivo del Gobierno, cuya función principal es la de emitir Dictámenes a petición de la autoridad consultante. Como tal es contemplado en la Constitución Española de 1978 por el artículo 107 que le confiere rango constitucional afirmando de este modo su existencia en el Estado, si bien difiere la regulación de su competencia y funcionamiento a una Ley orgánica. (Triguero, 2014: 17)

Contenido:

1. Origen y evolución histórica
2. Características
3. Funciones
4. Composición y miembros del Consejo
4.1. El Pleno, la Comisión Permanente y la Comisión de Estudios
4.2. Sus miembros
4.2.1. El nivel político: el Presidente y los Consejeros
5. Funcionamiento del Consejo de Estado
6. Influencia actual en el sistema político español

1. Origen

El Consejo de Estado es inherente a la Monarquía, se origina con ella y evoluciona paulatinamente a su lado. Ahora bien, antes de la constitución del Consejo de Estado como órgano supremo, debió existir la función consultiva, tal y como se recoge hacia el año 100 en un texto de Tácito, el Germania, en el que, refiriéndose a las instituciones de los pueblos germánicos, habla del consilium. Posteriormente, una función similar sería la expuesta en ciertos textos medievales españoles, así el Fuero de Nájera o el de Sahagún, en los que el Rey consulta a los obispos y magnates reunidos en consilium. Finalmente, se acabaría estableciendo el deber del Rey de consultar todos los asuntos importantes a un órgano que desde el siglo XII se denominará “Concilium” o “Corte”.

Admitido por la doctrina, se data el nacimiento del Consejo de Estado español como órgano en las Cortes de Valladolid de 1385. Fue en ese momento, cuando el Rey Juan I crea el Consejo Real como un órgano burocrático organizado que cuenta con carácter permanente y funciones propias. La composición del Consejo de Estado sufrió varios cambios desde la Ordenanza de 1565 de Enrique IV hasta los Reyes Católicos, quienes en las Cortes de Madrigal de 1476 y en las de Toledo de 1480 establecieron la composición definitiva. Fue bajo el reinado de los Reyes Católicos cuando se refuerza la autoridad del Consejo pues cumplía con una pluralidad de funciones al ser Cuerpo de consulta que determinaba sobre los negocios tratados por la Cámara, era Cuerpo activo de la administración real que libraba por expediente con fuerza ejecutiva. A su vez, intervenía en el ejercicio del Poder legislativo por medio de autos y pragmáticas y fallaba en asuntos judiciales muy variados tanto del orden civil, como penal y administrativo. En esta última función, continuamente actuaba como Tribunal superior o extraordinario para tratar los asuntos más importantes.

Con la llegada de la dinastía de los Borbones tiene lugar la proliferación y el desarrollo de las Secretarías de Estado, teniendo en cuenta que antes del reinado de Felipe V existía una sola Secretaría que se ocupaba de todos los asuntos que posteriormente se asignarían a las nuevas Secretarías, creándose la figura de cuatro ministros-secretarios (Estado, Justicia, Guerra, Marina e Indias) y un intendente universal de Hacienda. Los Secretarios fueron adquiriendo autoridad, poder e importancia lo que supuso que su personal administrativo fuera creciendo y adquiriendo cierta estabilidad. Poco a poco se acabaría constituyendo una Administración distinta a la de los Consejos, que será el comienzo de la decadencia de la Administración del siglo XIX, donde la desconfianza hacia los antiguos Consejos imperiales se realza disminuyendo su independencia a favor de los ministros cuando el sistema sinodial entraba en conflicto con el nuevo modelo.

El primer Consejo de Estado con rango constitucional en España es el creado por las Cortes de Cádiz el 21 de enero de 1812, regulado posteriormente en los artículos 231 y 241 de la misma. El artículo 236 establecía lo siguiente, “El Consejo de Estado es el único Consejo del Rey, que oirá su dictamen en los asuntos graves gubernativos, y señaladamente para dar o negar la sanción a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados”.

Tras el fallecimiento de Fernando VII fueron varios los proyectos de gobierno que intentaron cambiar el Consejo Real y establecer un Consejo de Estado. Sin embargo, no fue hasta 1858, cuando el Real Decreto de 14 de julio cambió el nombre de Consejo Real por el de Consejo de Estado, por la mayor autoridad que con la tradición lleva consigo aquel título. Éste órgano supremo conservará su nombre hasta la actualidad, con la única excepción de la Segunda República. El Real Decreto de 1958 ordenaba al Gobierno en su artículo 9 que debía presentar a las Cortes un proyecto de organización y competencias del Consejo de Estado, que fue la posterior Ley orgánica de 17 de agosto de 1860 del Consejo de Estado. El artículo 1 de dicha ley lo define como “El Cuerpo supremo consultivo del Gobierno de los asuntos de Gobernación y Administración, y en los contencioso-administrativos de la Península y Ultramar. Precede a todos los Cuerpo del Estado después del Consejo de Ministros”.

El Consejo de Estado se vio profundamente reformado con la Ley Orgánica del Consejo de Estado, de 5 de abril de 1904, donde pierde definitivamente todas sus competencias jurisdiccionales que pasan al Tribunal Supremo, constituyéndose así, el Consejo de Estado, como órgano únicamente consultivo. Durante la dictadura del General Primo de Rivera el Consejo de Estado sufrió constantes y desordenadas reformas, lo que provocó que en la Segunda República la reforma del órgano supremo fuera inminente. Como se ha mencionado antes, el concepto de Consejo de Estado solo se vio modificado únicamente durante la Segunda República, esto fue así, porque la Constitución de 1931, silenció su nombre por considerarlo “incompatible con el espíritu democrático” y pasó a llamarse “Cuerpo consultor supremo de la República en asuntos de Gobierno y Administración”, remitiendo su regulación a una ley especial.

Tras finalizar la guerra civil, la ley de 10 de febrero de 1940 restablece el nombre y el funcionamiento del Consejo de Estado. Su disposición provisional establecida en la Exposición de Motivos de la Ley de 1940 terminó con la promulgación de la Ley orgánica de 25 de noviembre de 1944, que precede a la actual, la Ley 3/1980, de 22 de abril, Orgánica del Consejo de Estado, y su Reglamento es de 18 de julio de ese mismo año. (Modificados por Ley Orgánica 3/2004 de 28 de diciembre) y (Real Decreto 449/2005 de 22 de abril).

El Consejo de Estado pudo haber sido eliminado por la Constitución de 1978 debido a las pérdidas de sus propias características funcionales y orgánicas que históricas que determinaron su creación, sin embargo, el Consejo de Estado afianzó su continuidad institucional y el artículo 107 de la Constitución Española dispuso que, “El Consejo de Estado es el Supremo Órgano Consultivo del Gobierno”.

2. Características

Sustentado sobre los principios básicos de la independencia y la inamovilidad personal, el Consejo de Estado se caracteriza por ser el único órgano supremo consultivo. El Consejo de Estado no es un órgano constitucional, pero si se configura como un órgano de relevancia constitucional, en ese sentido, las características del Consejo de Estado como órgano de relevancia consultiva son las siguientes:
1. Debe estar configurado y establecido directamente por la Constitución, pero se trata de una configuración perfilada en la misma, ya que no determina ni su constitución, no órganos, ni tampoco los métodos a través de los cuales se designan sus miembros.
2. Ha de ser elemento fundamental de la estructura constitucional, de forma que si desaparece dicho órgano, desorganiza completamente al Estado o lo transforma fundamentalmente.
3. Un órgano constitucional tiene la obligación de participar en la dirección política de un Estado, por tanto, teniendo en cuenta este tercer requisito, el Consejo de Estado no participa obviamente en la dirección político, pero si lo hace en las funciones legislativa y reglamentaria dictaminando instrumentos normativos (proyectos de Decretos legislativos o Anteproyectos de leyes que desarrollen tratados internacionales o afecten al Consejo de Estado), y también participa en la función ejecutiva dictaminando diversos actos administrativos y en la función jurisdiccional.
4. Como última característica, el Consejo de Estado se encuentra definido en la Constitución Española como órgano supremo consultivo del Gobierno, pero no subordinado a ningún otro órgano.

3. Funciones

La Constitución española caracteriza al Consejo de Estado como órgano consultivo, lo que excluye la posibilidad de que por ley se le atribuyan competencias de naturaleza no consultiva. Esta función consultiva es una función técnico jurídica, es decir, que se ejerce en el ámbito estrictamente administrativo, al servicio del poder ejecutivo y de su ámbito funcional, ejerciendo un control de legalidad centrado, aunque no de modo exclusivo, en el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria, si se trata de normas reglamentarias, y el ajuste de los anteproyectos de ley. (Triguero, 2014: 235)

El funcionamiento del Consejo de Estado está dirigido a garantizar el funcionamiento objetivo de la Administración, por relación a otros poderes constitucionales; la objetividad de la actuación administrativa frente a los particulares o la objetividad de la Administración frente a las leyes que limitan su actividad.

Desde un enfoque constitucional, éste órgano supremo consultivo, debe analizar si las leyes autonómicas son o no conformes a la Constitución española y a las leyes que, dentro del marco competencial se hubieran dictado para delimitar las distintas competencias estatales y autonómicas, o para regular las funciones de las Comunidades Autónomas. A su vez, también le corresponde al Consejo de Estado vigilar el cumplimiento de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.

Sus competencias se amplían al plano de la supervisión del cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico cuando se trata de resolver temas sobre proyectos o anteproyectos de disposiciones reglamentarias, así como de propuestas de resolución a través de una verificación sobre todo el procedimiento hasta concluir con la propuesta, proyecto o anteproyecto en cuestión dentro del ámbito de la constitucionalidad, la legalidad y la eficacia.

Siempre dentro del ámbito consultivo, éste órgano cumple una función garantista que contribuye a la correcta actuación de los poderes públicos unido a la protección de las garantías formales de los ciudadanos, siendo por tanto, garantía de la defensa del interés público y de los derechos e intereses de los particulares.

Por otro lado, y conforme al artículo 2 de su ley orgánica, el Consejo de Estado velará por el ejercicio de sus funciones, por la mayor eficacia de la Administración Pública en el cumplimiento de sus fines. Dicha función se relaciona con el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución española. También en el ejercicio de la función consultiva, le corresponde al Consejo de Estado valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia, cuando la índole del asunto lo exija o lo solicite expresamente la autoridad consultante, como control de apreciación de la oportunidad del proyecto consultado, o de alguna de sus medidas o soluciones que persiga.

Como última función, el supremo órgano consultivo cuenta con la competencia de elaborar los estudios, informes o memorias que juzgue oportuno para el mejor desempeño de todas sus funciones consultivas.

A pesar de que el Consejo de Estado es considerado el único órgano con autoridad consultiva, hay que tener en cuenta que no obtiene el monopolio exclusivo en el ejercicio de la función consultiva. Esta falta de monopolio se debe no solo a la existencia de los Consejos Consultivos que hay en las Comunidades Autónomas, sino porque esta función se asigna también a otros órganos de gran relevancia constitucional como son el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas, Consejos Económicos y Sociales, y Dirección General de lo Contencioso del Estado.

4. Composición y miembros del Consejo de Estado

4.1. El Pleno, la Comisión Permanente y la Comisión de Estudios

La objetividad del Consejo de Estado se logra por la superposición de instancias internas para el examen, discusión y aprobación de los dictámenes. En este sentido, el Consejo de Estado actúa en Pleno, en Comisión Permanente y, desde la Ley Orgánica 3/2004, en Comisiones de Estudio. También puede actuar en Secciones.
De acuerdo con el art. 4 de la LOCE el Pleno se encuentra integrado por el Presidente, los Consejeros Permanentes, los Consejeros Naos, los Consejeros Electivos y el Secretario General.

4.2. La Comisión Permanente la componen el Presidente, los Consejeros permanentes y el Secretario General.

La Comisión de Estudios estará presidida por el Presidente del Consejo de Estado e integrada por dos Consejeros permanentes, dos natos y dos electivos, designados por el Pleno a propuesta del Presidente, así como su Secretario General. La Comisión estará asistida por al menos un Letrado Mayor y por los Letrados que se consideren necesarios en función de las tareas encomendadas.
Por último, las Secciones, con un mínimo de ocho, se componen de un Consejero permanente que la presiden, un Letrado Mayor y de los Letrados que sean necesarios según la importancia del asunto. Cada Sección corresponde a consultas procedentes de cada uno de los Ministerios, teniendo en cuenta los cambios ministeriales que se puedan producir en el ejercicio de la potestad de autoorganización de la Administración.

Aunque la mayoría de los Consejeros y todos los Letrados son licenciados en Derecho, entre las categorías profesionales de las que pueden ser nombrados los Consejeros permanentes, ninguna está reservada a juristas, y de entre las once que cualifican para ser nombrado Consejero electivo, sólo en cuatro casos se ha de ser jurista para desempeñarlas.

4.3. Sus miembros

El nivel político: el Presidente y los Consejeros

Todos los Consejeros forman parte del Pleno, mientras que a la Comisión Permanente sólo asisten los Consejeros permanentes. Los Consejeros permanente coinciden con el número de secciones y es en consecuencia modificable reglamentariamente. El Presidente forma parte del Pleno y de la Comisión Permanente y se sigue calificando al Secretario General como “miembro” tanto del Pleno como de la Comisión Permanente, asistiendo a las reuniones con voz pero sin voto.

a) El Presidente

Según la legislación vigente, “queda configurado como persona de confianza del Gobierno”, pues será nombrado libremente por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.
Entre los servicios de apoyo a la Presidencia encontramos la Secretaría particular y un Gabinete del Presidente, destinados a permitir al Presidente del Consejo el ejercicio de liderazgo que le corresponde de iure.

b) El Secretario General

Miembro tanto del Pleno como de la Comisión Permanente, y asistente a las Comisiones de Estudio con voz, pero sin voto en este caso. Es nombrado por tiempo indeterminado y puede ser cesado por el Gobierno en cualquier momento y ha de ser nombrado por Real Decreto de entre los Letrados Mayores del Consejo a propuesta de la Comisión Permanente aprobada por el Pleno.

c) Los Consejeros Permanentes

Presiden las secciones y dirigen su trabajo, componiendo la Comisión Permanente junto con el Presidente y representado dentro del Pleno el elemento técnico y de continuidad en el Consejo. Tradicionalmente proceden de categorías profesionales específicas y dos de ellos del Cuerpo de Letrados.

Los Consejeros permanentes son funcionarios públicos y por lo tanto están sometidos al régimen de incompatibilidades establecido con carácter general para los altos cargos de la Administración General del Estado. Tanto el Presidente como los Consejeros de Estado gozan de fuero especial, así las causas civiles y penales seguidas contra ellos por hechos realizados en el ejercicio de su cargo son competencia del Tribunal Supremo.
El carácter vitalicio de los Consejeros permanentes está destinado a garantizar su independencia del Gobierno que lo nombra a la vez que otorga estabilidad y continuidad a la doctrina del Consejo.

d) Los Consejeros natos y electivos

Los Consejeros electivos son diez y son designados por Real Decreto del Consejo de Ministros. Los Consejeros natos son nueve de entre los cuales existen nuevos miembros cuya función a falta de competencias jurídicas, es la de analizar y en ocasiones enriquecer con observaciones puntuales las argumentaciones de los dictámenes presentadas por la Comisión Permanente.

En cualquier caso, la prevalencia de la Comisión permanente es absoluta, dada su profesionalidad así como que ya conocen los asuntos que van a debatirse en el Pleno, habiendo sido previamente aprobado el proyecto de dictamen por la Comisión Permanente.

e) El nivel técnico: el cuerpo de Letrados del Consejo de Estado

Tienen un papel fundamental en el Consejo: tienen encomendado el estudio, la preparación y la redacción de los proyectos de dictamen sobre los asuntos sometidos a consulta del Consejo, Estos asuntos se distribuyen atendiendo al doble criterio del “turno estricto de ingreso de expediente” en el registro de la sección y al “riguroso de ingreso de expediente” de los Letrados.
El Letrado está adscrito a una sección en cuyos debates participa, también asiste a las reuniones de la Comisión Permanente y del Pleno en las que vaya a debatirse un asunto de cuya preparación haya estado encargado, pudiendo hacer aclaraciones sobre el proyecto de dictamen a petición de los Consejeros o del Presidente.

5. Funcionamiento del Consejo de Estado

La ponencia de los asuntos en que haya de entender el Consejo en Pleno corresponderá a la Comisión Permanente o a la Comisión de Estudios, según sus respectivas competencias. Corresponde a las Secciones preparar el despacho de los asuntos de los que haya de conocer la Comisión Permanente. Si el dictamen que se precisa se refiere a disposiciones generales que afecten a la competencia de varias Secciones, la Comisión Permanente podrá adscribir a la Sección que corresponda un Letrado de las restantes Secciones afectadas para que participe en la elaboración del dictamen.

Los asuntos que hayan entrado en cada Sección se distribuyen por el Letrado Mayor entre los Letrados, los cuales proceden al despacho del expediente. Una vez preparado el asunto para su despacho, cada Letrado ponente procede a su lectura ante la Sección. El Consejero estudiará el expediente, y podrá aprobar el dictamen con enmiendas o sin ellas, o desecharlo, en cuyo caso el Consejero encomendará su redacción al Letrado mayor o lo redactará él mismo.
Los dictámenes aprobados en cada Sección se remiten a la Comisión Permanente y ésta entenderá de los asuntos de su competencia o preparará el despacho de los que correspondan al Pleno.

Finalmente, las deliberaciones y acuerdos del Consejo en Pleno requieren la presencia del Presidente, la de al menos la mitad de los Consejeros que lo formen, y la del Secretario General. Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de votos de los asistentes, salvo en el caso de las propuestas legislativas o de reforma constitucional encomendadas por el Gobierno, sobre las que el pronunciamiento del Pleno se adoptará por mayoría simple.

6. Influencia actual en el sistema político español

La Ley orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, reforzó la función del Consejo de Estado atribuyéndole en el apartado tercero del artículo 2 la competencia para realizar a solicitud del Gobierno “estudios, informes y memorias” e incluso “propuestas de reforma legislativa o de reforma constitucional”.
En virtud de esta autoridad, el Gobierno ha decidido contar con el Consejo de Estado para la resolución de ciertos temas realmente significativos. De esta manera, el Gobierno ha llevado a cabo un voluntario desapoderamiento motivado por la intención de comenzar a coordinar sus decisiones con las sugerencias aportadas por el Consejo. A su vez, el Consejo de Estado interviene dentro de la sociedad en lo que respecta a las restantes instituciones constitucionales. Relacionado con ese desapoderamiento del Gobierno, el Consejo de Estado representa en ciertas responsabilidades a los Consejos Autonómicos.
El Consejo de Estado genera, por tanto, una fuerte influencia en el sistema político español, no solo cumple la función de supremo órgano consultivo o delega importantes competencias a los Consejo Autonómicos, sino que además, el Consejo de Estado, ejerció una fuerte influencia en lo que respecta a la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español. El Consejo de Estado, como máximo órgano consultivo, ampara la necesaria interrelación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que respecta a los problemas de resolución de competencias, de organización y de resolución de conflictos, y las propuestas para racionalizar la distribución de competencias, para potenciar la coordinación y para reforzar la garantía del adecuado cumplimiento de las obligaciones de transposición.
Como se ha mencionado antes, el Consejo de Estado fue pieza clave para conocer las ventajas y desventajas de la incorporación del derecho europeo, en especial, en lo relativo a nuestra estructura territorial. Por un lado, señalaba que el territorio español es un ordenamiento fuertemente descentralizado, contemplaba fuertes dificultades a la hora de distribuir las competencias y le preocupaba la coexistencia de diferentes poderes normativos. Ante todas estas dificultades que se presentaban por la inserción del derecho europeo fue necesaria la influencia del Consejo de Estado. A pesar de la complejidad que encuentra en esta inserción, el órgano consultivo hablaba de la necesaria interrelación entre el derecho europeo y la Comunidades Autónomas, y planteó, y así e ha consagrado en la actualidad, constituirse titular de una competencia general que, dejando estando a los organismos autonómicos, le permitiese afrontar a su vez la transposición del derecho europeo.
Queda demostrado, por tanto, la importante y necesaria influencia del Consejo de Estado en la interrelación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y la Unión Europea. Como conclusión, se concentra principalmente en la distribución de las competencias para alcanzar un sistema político en España estable.

7.Véase también

• Consejo General del Poder Judicial
• Tribunal de Cuentas
• Consejos Económicos y Sociales
• Dirección General de los Contencioso del Estado

8. Referencias

1. Artículo: Azpitarte Sánchez, M (2009): “El Estado Autonómico unitario y el informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español”, en Revista d´estudis autonòmics i federals, ISSN 1886-2632, Nº9, págs. 129-164. En: file:///C:/Users/usuario/Downloads/Dialnet-ElEstadoAutonomicoUnitarioYElInformeDelConsejoDeEs-3079470%20(1).pdf (Consultado el 5 de mayo de 2017)
2. Consejo de Estado. En: http://www.consejo-estado.es/quees.htm (Consultado el 2 de mayo de 2017)
3. Navarro, T (2006): “El Consejo de Estado. Origen histórico y regulación actual a la luza de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre”, en nombre reivtas.um. En http://revistas.um.es/analesderecho/article/viewFile/57721/55611 (Consultado el 4 de mayo de 2017)
4. Triguero Ortiz, O. (2014). El Consejo de Estado y los Órganos Consultivos Autonómicos. Madrid: DYKINSON, S.L.

Autores:

Andrés Martínez García
Carmen Bernad Collados

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